Undirmörkuðum fjarskipta sem Fjarskiptastofu er skylt að markaðsgreina fer fækkandi

Þann 9. apríl sl. gaf Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) út ný tilmæli um viðkomandi markaði sem greina þarf fyrirfram (ex ante), sem leystu af hólmi eldri fyrirmæli um sama efni frá 2016. Á ensku er heiti tilmælanna: „Recommendation on Relevant Markets susceptible to ex-ante regulation in the electronic communication sector in Iceland, Liecthenstein and Norway.“ Hin nýju tilmæli eru í samræmi við samskonar tilmæli framkvæmdastjórnar ESB frá desember 2020, sem gilda innan ESB, að breyttu breytanda.

Tilmæli þessi eru mikilvæg við markaðsgreiningar Fjarskiptastofu á sviði fjarskipta. Þökk sé markaðsgreiningum og kvöðum samkvæmt þeim hefur samkeppni á fjarskiptamörkuðum innan EES-svæðisins styrkst, sem hefur fært neytendum betra verð, meiri gæði og fjölbreyttari valmöguleika hvað þjónustu um fasta- og farnet varðar.  

Í frétt á heimasíðu ESA segir að á sumum fjarskiptamörkuðum í Evrópu hafi kvöðum verið aflétt eða þær gerðar minna íþyngjandi, eða að það muni gerast í náinni framtíð. Þetta hefur einnig verið þróunin hér á landi, en kvaðir eru nú lagðar á fjarskiptafyrirtæki á mun færri mörkuðum en áður var. Í markaðsgreiningu frá því í maí í fyrra var t.d. kvöðum létt af Mílu á heimtauga- og bitastraumsmörkuðum á tilteknum landsvæðum þar sem virk samkeppni var talin komin á. 

Í frétt ESA kemur hins vegar fram að sumir undirmarkaðir fjarskipta, sérstaklega breiðbandmarkaðir í fastanetum, einkennist víða ennþá af takmarkaðri samkeppni og því gæti verið þörf á áframhaldandi inngripum í formi kvaða á þeim mörkuðum.

Kvöðum í tengslum við markaðsgreiningar er ætlað að kveða á um skýrar leikreglur og skyldur gagnvart þeim aðilum sem útnefndir hafa verið með umtalsverðan markaðsstyrk á tilteknum markaði, eftir atvikum á tilteknum landsvæðum, til að koma í veg fyrir að hagsmunir neytenda skaðist. Þetta eru markaðir, eða a.m.k. tilteknir landfræðilegir hlutar þeirra, þar sem markaðsbrestur er ennþá til staðar. Kvöðunum er þá ætlað að auka samkeppni með álagningu kvaða á aðila í slíkri stöðu, t.d. um aðgang að netum þeirra, jafnræðiskvöð, verðkvöð o.fl.

Tilmælin veita fjarskiptaeftirlitsstofnunum leiðsögn við að útfæra kvaðir á fjarskiptamörkuðum, ásamt því að veita leiðsögn um hvenær ekki er lengur þörf á kvöðum. Tilmælin kveða á um takmarkaðan fjölda markaða sem ennþá gæti verið þörf á að leggja eða viðhalda kvöðum á. Fjarskiptaeftirlitsstofnunum er skylt að framkvæma markaðsgreiningar með reglubundnum hætti á þeim mörkuðum sem taldir eru upp í tilmælunum hverju sinni og leggja eftir atvikum kvaðir á aðila sem kann að vera með umtalsverðan markaðsstyrk á þeim.

Í nýju tilmælunum eru tveir heildsölumarkaðir taldir upp í þessu skyni, en þeir tengjast báðir breiðbandsþjónustu um fastanet:

1.      Heildsölumarkaður fyrir staðaraðgang með fasttengingu (oft nefndur heimtaugamarkaður).

 2.     Heildsölumarkaður fyrir tileinkaða afkastagetu (áður lúkningarhluti leigulína og er í raun fyrirtækjamarkaður).

Í tilmælunum frá 2016 voru 5 markaðir tilgreindir í tilmælunum, en í fyrstu tilmælunum frá 2004 voru þeir 18 talsins. Þeir 3 markaðir sem afnumdir voru með nýju tilmælunum eru í fyrsta lagi heildsölumarkaður fyrir miðlægan aðgang með fasttengingu fyrir fjöldaframleiddar vörur (áður markaður 3b, oft nefndur bitastraumsmarkaður, sem útvegar heimilum tengingar, sem og fyrirtækjum sem ekki þurfa hágæðatengingar, sbr. markað 2 hér að ofan). Í öðru lagi heildsölumarkaður fyrir lúkningu símtala í fastanetum og í þriðja lagi heildsölumarkaður fyrir lúkningu símtala í farnetum.

Þrátt fyrir þetta er Fjarskiptastofu ennþá heimilt að framkvæma markaðsgreiningar á fleiri undirmörkuðum fjarskipta ef aðstæður hér á landi kalla á slíkt og svokallað þriggja skilyrða próf er uppfyllt. Skilyrðin þrjú sem þarf að uppfylla svo það sé unnt eru:

1.      Að miklar og varanlegar kerfislægar aðgangshindranir séu til staðar.

2.      Að markaðsgerðin stefni ekki í átt að virkri samkeppni innan þess tímaramma sem við á.

3.      Samkeppnilög ein og sér nægja ekki til að bregðast við þeim markaðsbresti sem auðkenndur hefur verið.

Nú eru í gildi kvaðir á 6 undirmörkuðum fjarskipta hér á landi, ýmist á landinu öllu eða á tilteknum landsvæðum. Allt eru þetta heildsölumarkaðir, en kvaðir á þeim eiga að leysa samkeppnisvandamál á undirliggjandi smásölumörkuðum fjarskipta.  

Með ákvörðun Fjarskiptastofu nr. 5/2024 voru þágildandi markaðir 3a og 3b greindir. Markaður 3a er nú orðinn að markaði 1 í nýju tilmælunum en markaður 3b er ekki lengur í tilmælunum. Með ákvörðuninni voru kvaðir á Mílu felldar brott á báðum mörkuðunum á fjölmörgum landfræðilegum mörkuðum þar sem um 80% landsmanna búa. Þá voru í fyrsta skipti lagðar kvaðir á aðra aðila en Mílu (eða fyrrum Símasamstæðuna) á tilteknum landsvæðum, þ.e. á Tengir, Ljósleiðarann og Austurljós. Ljóst er að kvaðir síðustu tveggja áratuga hafa skapað virka samkeppni á stórum hluta þessara markaða. Við næstu greiningu á þessum mörkuðum mun Fjarskiptastofa þurfa að framkvæma þriggja skilyrða prófið á markaði 3b/2016 ef stofnunin hyggst viðhalda kvöðum á þeim markaði. 

Þá er í gildi kvaðir á Mílu á markaði þeim sem nú er orðinn að markaði 2 í nýju tilmælunum, sbr. ákvörðun PFS nr. 8/2014. Nú er endurskoðun á þeirri greiningu í fullum gangi hjá Fjarskiptastofu og er búist við ákvörðun fyrir lok þessa árs.

Samkvæmt ákvörðun PFS nr. 21/2015 eru í gildi á Mílu kvaðir á markaði 14/2004, þ.e. á stofnlínuhluta leigulína. Sá markaður var aðeins listaður upp í fyrstu tilmælunum frá 2004, en var dottinn út í næstu endurskoðun, sbr. tilmæli frá 2008. Við ákvörðunina frá 2015 þurfti Fjarskiptastofa (þá PFS) að framkvæma þriggja skilyrða prófið. Endurskoðun á þessari markaðsgreiningu er nú hafin með gagnaöflun og er stefnt að því að ljúka henni með ákvörðun á næsta ári.

Með ákvörðun PFS nr. 22/2016 voru lagðar kvaðir á Símann, Vodafone, Nova, Hringdu og Tismi á heildsölumarkaði fyrir lúkningu síma í einstökum föstum almennum talsímanetum (áður markaður 1 í tilmælunum frá 2016). Með ákvörðun PFS nr. 20/2015 voru kvaðir lagðar á tiltekna farsímarekendur á heildsölumarkaði fyrir lúkningu símtala í einstökum farsímanetum (áður markaður 2 í tilmælum frá 2016). Flest lönd í Evrópu hafa verið að afnema kvaðir á þessum mörkuðum á undanförnum misserum og árum þar sem nú eru komin samevrópsk hámarksverð fyrir slíka lúkningu, en samkeppnisvandamálin á þessum mörkuðum tengdust fyrst og fremst lúkningarverðunum. Búast má því við að Fjarskiptastofu felli niður kvaðir á þessum mörkuðum við næstu endurskoðun á þeim.

Að ofangreindu virtu er ljóst að mikill árangur hefur náðst á Íslandi á síðustu 20 árum eða svo við að koma á virkri samkeppni á mörgum undirmörkuðum fjarskipta, eða eftir atvikum á tilteknum svæðum. Einnig hefur útbreiðsla háhraðaneta, t.d. ljósleiðara og farneta, nú síðast 5G, verið með besta móti hér á landi miðað við önnur lönd í Evrópu, en ljóst er að samkeppni er einn helsti aflvaki slíkrar útbreiðslu. Þar sem áður var fyrst og fremst þjónustusamkeppni á fjarskiptanetum eins aðila er nú víða komin innviðasamkeppni á fjarskiptainnviðum fleiri aðila, en innviðasamkeppni skapar mun sjálfbærari samkeppni en þjónustusamkeppni.  

Fjarskiptastofa mun nú leggja hin nýju tilmæli til grundvallar við markaðsgreiningar sínar. 

Hér má finna umrædd tilmæli ESA.